Мадьярова А.В., кандидат юридических наук, главный консультант аппарата Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления.

Организация похоронного дела на территории муниципального образования всегда была достаточно проблемной сферой. Не изменилась ситуация и сегодня. Противоречивость законодательства и связанная с ней соответствующая правоприменительная и судебная практика "загоняют" органы местного самоуправления и специализированные службы по вопросам похоронного дела в узкие рамки нескольких сложных и не вполне "прозрачных" схем организации похоронного дела либо вынуждают действовать "на авось" - авось местный прокурор или предприниматель не пойдет с жалобой в ФАС России или в суд. Наши разъяснения по решению основных проблем, возникающих в указанной сфере, адресованы должностным лицам и органам местного самоуправления.

Согласно п. 22 ч. 1 ст. 14, п. 17 ч. 1 ст. 15, п. 23 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) к вопросам местного значения всех типов муниципальных образований относится организация оказания ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

К полномочиям органов местного самоуправления по решению данных вопросов местного значения в соответствии с Федеральным законом от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Федеральный закон N 8-ФЗ) относятся:

• определение требований к качеству гарантируемых услуг, оказываемых при погребении на безвозмездной основе, а также их стоимости (по согласованию с соответствующими отделениями Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, а также органами государственной власти субъектов РФ);
• определение стоимости услуг, оказываемых при погребении лиц, личность которых не установлена или у которых отсутствуют лица, взявшие на себя обязанность по погребению;
• определение размера бесплатно предоставляемого земельного участка для размещения места погребения и его предоставление (кроме Федерального военного мемориального кладбища);
• приостановление или прекращение деятельности на месте погребения, принятие мер по устранению допущенных нарушений и ликвидации неблагоприятного воздействия места погребения на окружающую среду и здоровье человека, а также по созданию нового места погребения при нарушении санитарных и экологических требований к содержанию места погребения;
• определение порядка деятельности, создание и содержание общественных кладбищ, а также вероисповедальных, воинских, военных мемориальных кладбищ при их нахождении в ведении органов местного самоуправления;
• обследование местности в целях выявления возможных неизвестных захоронений перед проведением любых работ на территориях боевых действий, концентрационных лагерей и возможных захоронений жертв массовых репрессий, обозначение и регистрация мест захоронения, а в необходимых случаях и перезахоронение останков погибших при обнаружении старых военных и ранее неизвестных захоронений;
• создание и содержание стен скорби для захоронения урн с прахом умерших, организация и определение порядка деятельности крематориев;
• создание специализированных служб по вопросам похоронного дела, определение порядка их деятельности;
• создание попечительских (наблюдательных) советов при органах местного самоуправления для организации контроля за соблюдением законодательства в сфере погребения и похоронного дела.

Федеральный закон N 8-ФЗ, принятый в 1996 г., исходил из правовых реалий постсоветского времени, начального этапа реформирования социальной и правовой систем и поэтому не учитывает всех проблем, возникающих в рассматриваемой сфере сегодня. В последние годы органы местного самоуправления столкнулись с целым рядом проблем при организации похоронного дела и оказании ритуальных услуг. Среди них наиболее острыми являются коллизии (противоречия) правовых норм, пробелы в праве, отсутствие четкого правового регулирования по ряду следующих вопросов:

• статус мест погребения, правовой режим земель кладбищ, допустимые формы собственности на земли мест погребения, возможность передачи муниципальных земель кладбищ в хозяйственное ведение, оперативное управление, аренду и т.п.;
• правовой статус специализированной службы по вопросам похоронного дела (как органа местного самоуправления, муниципальной организации или любого хозяйствующего субъекта, наделенного данным статусом);
• орган или организация, уполномоченные осуществлять выделение мест под захоронение, регистрацию захоронений, установление режима работы мест погребения, в т.ч. регулирование пропуска на территорию кладбища;
• правовой режим предоставленных гражданам для захоронения земельных участков на местах погребения и др.

В сфере организации похоронного дела и оказания ритуальных услуг наиболее актуальны вопросы о правовой природе указанной деятельности и о разграничении властных полномочий и функций хозяйствующих субъектов.

В соответствии со ст. 128 Гражданского кодекса РФ (далее - ГК РФ) услуги являются объектом гражданских прав, в соответствии с Федеральным законом от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Федеральный закон N 135-ФЗ) - товаром. Организация похорон и предоставление связанных с ними услуг относятся к видам экономической деятельности (пп. 93.03 ОКВЭД ОК 029-2007, ОКВЭД ОК 029-2001), а сами услуги, включая содержание кладбищ и прочих мест захоронения, - к продукции по данному виду экономической деятельности (ОКПД ОК 034-2007). Таким образом, ритуальные услуги относятся к сфере гражданско-правового регулирования и на них распространяется в т.ч. антимонопольное законодательство.

Статьей 15 Федерального закона N 135-ФЗ установлен ряд запретов на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов органов или организаций. В частности, в соответствии с ч. 1 данной статьи запрещаются:

• необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в т.ч. путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или хозяйствующим субъектам;
• установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров;
• установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары.

В ч. 2 ст. 15 Федерального закона N 135-ФЗ установлен запрет на наделение органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления полномочиями, осуществление которых приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Часть 3 ст. 15 Федерального закона N 135-ФЗ запрещает совмещение функций органов государственной власти и местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов.

Таким образом, органы местного самоуправления при осуществлении возложенных на них полномочий по организации оказания ритуальных услуг и содержанию мест захоронения, в т.ч. путем создания специализированных организаций, не вправе допускать ограничение конкуренции, свободы доступа на рынок ритуальных услуг иных хозяйствующих субъектов, совмещать функции хозяйствующих субъектов и органов местного самоуправления.

Суды и Федеральная антимонопольная служба (далее - ФАС России) нередко рассматривают в качестве властных полномочий органов местного самоуправления такие, как:

• предоставление мест под захоронение;
• инвентаризация и регистрация захоронений;
• установление режима работы муниципальных кладбищ.

В связи с этим указанными органами делается вывод, что осуществление вышеперечисленных функций не может быть закреплено за хозяйствующим субъектом (муниципальной или иной организацией по вопросам похоронного дела и ритуальных услуг) <1>. С этим сложно согласиться, и вот почему.

<1> См., например: Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.12.2009 по делу N А42-4731/2009.

Предоставление мест под захоронение и их регистрация

Во-первых, выделение (предоставление) участков под захоронения и регистрация захоронений не названы Федеральным законом N 8-ФЗ среди полномочий органов местного самоуправления в сфере погребения и похоронного дела, что позволяет предположить, что данные функции не рассматриваются им как властные полномочия.

Во-вторых, из ч. 2 ст. 7, ч. 1 и 3 ст. 18 Федерального закона N 8-ФЗ следует, что именно специализированная служба по вопросам похоронного дела (т.е. создаваемая органами местного самоуправления организация) правомочна принимать решения о выделении земельных участков для захоронения на территории общественных кладбищ (а специализированная служба, как будет указано далее - по смыслу закона не орган местного самоуправления, а создаваемая ими организация).

При этом согласно ч. 1 ст. 7 и ч. 5 ст. 16 Федерального закона N 8-ФЗ земельные участки для погребения гарантируются гражданам и предоставляются бесплатно, а нормы такого предоставления устанавливаются органами местного самоуправления. При этом Федеральным законом N 8-ФЗ закреплен комплекс критериев выбора места на кладбище:

• учет волеизъявления умершего;
• соседство избранного им места рядом с местом погребения ранее умершего близкого родственника либо супруга;
• наличие необходимого свободного места;
• в иных случаях выбор осуществляется с учетом места смерти, наличия на указанном умершим месте погребения свободного участка земли либо с учетом заслуг умершего перед обществом и государством.

Таким образом, специализированная служба обязана бесплатно выделить любому гражданину соответствующий земельный участок с соблюдением установленных критериев выбора и порядка .

Места погребения выступают как имущественный комплекс, соответственно, управление ими, в т.ч. содержание мест захоронения и выделение земельных участков, по своей природе являются не властными функциями (полномочиями органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения), а полномочиями собственника по управлению имуществом. При этом собственник связан определенными правилами, установленными законодательством, СанПиН и т.д. Властная функция органа местного самоуправления по распоряжению землей "заканчивается" в момент принятия органами местного самоуправления решения об организации места погребения на земельном участке и отводе такового под кладбище.

Предоставление мест под захоронение кардинально отличается от предоставления гражданам земельных участков в порядке, установленном земельным законодательством. Так, в соответствии с земельным законодательством земельные участки под захоронение предоставляются всем без исключения гражданам на равных основаниях и, как правило, на безвозмездной основе; кроме того, участки земли предоставляются гражданам не в собственность или пользование <2>. Таким образом , для предоставления места под захоронение не требуется какого-либо административного решения, связанного с переходом прав на земельный участок. Данная деятельность осуществляется в рамках текущей хозяйственной деятельности по управлению кладбищем. Такой подход подтверждается и некоторыми судебными решениями, исходящими из того, что предоставление места под захоронение на территории кладбища осуществляется в рамках работ по эксплуатации и содержанию кладбища и к исполнительным полномочиям органов местного самоуправления не относится <3>.

<2> Надо сказать, что вопрос о том, на каком юридическом праве и соответственно с заключением или без заключения какого-либо специального договора предоставляются земельные участки под захоронение, - это еще один пробел законодательства о погребении и похоронном деле, но по сложившейся практике предоставление гражданам земельных участков под захоронение не влечет возникновения у них каких-либо вещных или обязательственных прав на него.
<3> Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 28.12.2005 N А11-2363/2005-К2-18/138.

Таким образом, участок земли под захоронение не выступает товаром на рынке ритуальных услуг, его предоставление является публичной услугой, и наделение специализированной службы по вопросам похоронного дела функцией по ее предоставлению не может рассматриваться как совмещение функций органа местного самоуправления и хозяйствующего субъекта, влекущее ограничение конкуренции.

В соответствии с Общероссийским классификатором продукции по видам экономической деятельности (ОКПД ОК 034-2007) к услугам по организации похорон и связанным с ними услугам (код 93.03) отнесены услуги:

• по захоронению и кремации (код 93.03.11);
• кладбищ по захоронению, включая услуги по покупке или аренде места для захоронения (код 93.03.11.110);
• по содержанию кладбищ и прочих мест захоронения (код 93.03.11.130);
• по уходу за могилами, прочими местами захоронения, включая услуги по озеленению кладбищ (код 93.03.11.131);
• по организации захоронения или кремации (код 93.03.12.110);
• прочие услуги похоронных бюро, включая услуги по продаже похоронных принадлежностей и религиозные ритуальные услуги (код 93.03.12.119).

Таким образом, предоставление мест под захоронение может рассматриваться как составная часть услуг кладбищ по захоронению.

Регистрация захоронений представляет собой учет мест погребения, в которых произведены захоронения, с целью их упорядочения и идентификации (инвентаризации). Очевидно, что данная деятельность теснейшим образом переплетается с деятельностью по предоставлению земельных участков под захоронение и содержанию кладбищ и, по сути, является их составной частью. В отличие от регистрационных действий, относящихся к полномочиям органов власти, данная деятельность не подразумевает принятие каких-либо административных актов и не влечет признание или фиксацию какого-либо права или статуса .

Установление режима работы кладбищ

Кладбище - понятие многозначное, и, когда речь идет об установлении режима его работы, имеется в виду кладбище не как имущественный комплекс, возведенный на месте погребения (ст. 4 Федерального закона N 8-ФЗ), а как организация (юридическое лицо), создание и деятельность которой осуществляются на основании учредительных документов. Например , создание Федерального военного мемориального кладбища сопровождается принятием устава, где определяется его статус как федерального государственного учреждения <4>.

<4> См.: Постановление Правительства РФ от 25.02.2004 N 105.

Следовательно, режим работы кладбища - распорядок деятельности организации как самостоятельного хозяйствующего субъекта - определяется в соответствии с уставом либо ее учредителем, либо самой организацией.

Вопрос установления режима работы кладбищ также не относится по своей природе к властно-регулятивным полномочиям государственных органов или органов местного самоуправления. Такой режим должен соответствовать порядку деятельности общественных кладбищ, устанавливаемому органом местного самоуправления на основании федерального законодательства. Распорядком работы конкретного кладбища не могут устанавливаться правила, противоречащие данным общим положениям или вводящие дополнительные ограничения на доступ на территорию кладбища физических и юридических лиц, в т.ч. иных организаций, оказывающих ритуальные услуги, и на оказание им или ими услуг по захоронению, сопутствующих ритуальных услуг.

При этом сам порядок деятельности кладбищ, утвержденный органами местного самоуправления, не должен ограничивать конкуренцию на рынке ритуальных услуг, ущемлять права физических или юридических лиц, в т.ч. права организаций по оказанию ритуальных услуг, не обладающих статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела, на предоставление гражданам услуг по погребению и прочих услуг на территории любого муниципального кладбища . "Разрешительная" деятельность специализированных служб по вопросам похоронного дела должна носить не административно-властный, а "технический" характер: выдача разрешений должна осуществляться бесплатно и не обусловливаться какими-либо дополнительными требованиями (помимо наличия у организации права заниматься данной деятельностью в соответствии с ее статусом) и т.п., т.е. в процессе выдачи таких разрешений должны решаться вопросы не целесообразности допуска организации на кладбище, а только формальной правомерности и соблюдения порядка совершения тех или иных действий.

Именно в этом смысле следует трактовать имеющуюся судебную практику, признающую незаконным возложение на специализированные службы полномочий по выдаче разрешений на въезд транспортных средств, установку надмогильных памятников и тому подобные действия <5>.

<5> См., например: Постановления ФАС Дальневосточного округа от 25.10.2007 N Ф03-А51/07-2/3554, ФАС Северо-Кавказского округа от 21.02.2007 N Ф08-352/2007.

Правовой статус специализированной службы по вопросам похоронного дела

Федеральный закон N 8-ФЗ использует понятие "специализированная служба по вопросам похоронного дела", но не содержит ни определения данного понятия, ни характеристики правового статуса данной организации.

Указывается, что специализированная служба по вопросам похоронного дела создается органами местного самоуправления (ст. 25, 29). Цель ее деятельности - осуществление погребения умерших и оказание услуг по погребению (ст. 25, 29), в частности: оказание гарантированных гражданам услуг по погребению на безвозмездной основе (ст. 9), погребение умерших, не имеющих родственников либо личность которых не установлена (ст. 12). Это позволяет заключить, что специализированная служба по вопросам похоронного дела является организацией, создаваемой органами местного самоуправления для оказания гражданам ритуальных услуг, и сама специализированная служба не является органом местного самоуправления .

Это означает, что специализированная служба по вопросам похоронного дела не вправе осуществлять полномочия органов местного самоуправления в сфере похоронного дела.

В то же время к ведению специализированной службы по вопросам похоронного дела отнесена такая функция, как принятие решений о погребении умерших на общественных кладбищах (ст. 18), определение возможности исполнения волеизъявления умершего о погребении его тела (останков) или праха на указанном им месте погребения (ст. 7), в том числе, по смыслу ч. ч. 1 и 2 ст. 7, предоставление места для захоронения. Как указывалось выше, нередко суды и антимонопольные органы признают предоставление мест под захоронение и иные сопряженные с этим функции (регистрация захоронений и т.д.) властными полномочиями.

В результате возникает коллизия, в решении которой правоприменительная практика не отличается единообразием.

Согласно одному подходу, такие функции, как предоставление мест под захоронение и регистрация захоронений, являясь властными полномочиями, могут быть возложены на специализированную службу по вопросам похоронного дела только в случае, если такая служба не подпадает под признаки хозяйствующего субъекта (т.е. не является коммерческой или некоммерческой организацией, осуществляющей деятельность, приносящую ей доход). Следовательно, специализированная служба по вопросам похоронного дела не может быть ни муниципальным унитарным предприятием <6>, ни муниципальным автономным учреждением <7>. Получается, что в качестве муниципальной организации специализированная служба может быть создана только в форме муниципального бюджетного учреждения, и то не наделенного правом осуществлять приносящую доход деятельность. Такими учреждениями являются, в частности, органы местного самоуправления, поэтому порой предлагается возлагать указанные функции непосредственно на органы местного самоуправления и их подразделения (департамент городского хозяйства и др.) <8>. Но создание специализированных служб в виде бюджетных учреждений, во-первых, ставит муниципальные образования в невыгодное положение, делая такие службы заведомо нерентабельными, и, во-вторых, создает правовые противоречия: тем самым исключается оказание такими специализированными службами иных ритуальных услуг помимо узкого перечня установленных законом бесплатных услуг, в то время как из вышеприведенных положений Федерального закона N 8-ФЗ следует, что специализированные службы вправе оказывать любые, а не только бесплатные ритуальные услуги. Что же касается предложений по возложению функций специализированных служб непосредственно на органы местного самоуправления, то при этом не учитывается, что согласно Федеральному закону N 8-ФЗ специализированная служба не относится к органам местного самоуправления, а создается ими.

<6> См., например: Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 23.09.2008 N 12027/07. Однако это не мешает в субъектах РФ и муниципальных образованиях продолжать использовать и данную организационно-правовую форму. Например , в Москве функции специализированной службы выполняет ГУП "Ритуал", и никаких фактов реагирования и пресечения данной "незаконной деятельности" в столице не имеется.
<7>
<8> Там же.

В связи с этим на практике вырабатываются и иные подходы - разделение функций специализированной организации между несколькими организациями: наделение властными полномочиями бюджетных учреждений, в том числе органов местного самоуправления, а осуществление услуг по погребению и иных ритуальных услуг путем размещения муниципального заказа либо определения организации на конкурсной основе <9>. В ряде территорий так и делается. В этом случае в муниципальном образовании появляются как минимум две специализированные службы - в лице органа местного самоуправления и в лице хозяйствующего субъекта. Однако обязанность такого расщепления функций и создания нескольких специализированных служб в каждом муниципальном образовании вовсе не вытекает из Федерального закона N 8-ФЗ, который отнес все функции одновременно к ведению специализированной службы, а не стал разделять их между органами местного самоуправления и специализированной службой.

<9> Письмо ФАС России мэру г. Благовещенска от 24.07.2009 N ПС/24493 "О рассмотрении обращения".

Наконец, некоторые суды указывают, что по букве закона специализированная служба по вопросам похоронного дела создается органами местного самоуправления, т.е. должна быть муниципальной, и не допускается наделение данным статусом иного хозяйствующего субъекта <10>.

<10>

Такие разноречивые подходы, встречающиеся на практике, окончательно запутывают ситуацию с определением статуса и функций специализированной службы по вопросам похоронного дела.

Полагаем, что при решении данного вопроса правильнее исходить из следующего.

Во-первых, как указывалось выше, такие функции, как предоставление мест под захоронение, регистрация захоронений и т.п., по своей природе не являются полномочиями органов местного самоуправления и поэтому могут закрепляться за специализированными организациями.

Во-вторых, Федеральный закон N 8-ФЗ не дает законодательного определения понятия "специализированная служба по вопросам похоронного дела" и не устанавливает ее организационно-правовую форму. В Федеральном законе N 131-ФЗ термин "служба" также отсутствует. Не используется подобное понятие и в гражданском законодательстве. В связи с этим специализированная служба - это не вид организации, не определенная организационно-правовая форма юридического лица, а статус, присваиваемый субъекту в связи с выполнением функций по оказанию гражданам гарантированных законом ритуальных услуг .

Далее, по терминологии гражданского законодательства создание специализированной службы не означает обязательно учреждение какой-либо муниципальной организации (предприятия или учреждения). Органы местного самоуправления являются учредителями, т.е. участвуют в создании и немуниципальных организаций - открытых акционерных обществ (в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества"), и межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью (ст. 68 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Согласно п. 5.13 Рекомендаций о порядке похорон и содержании кладбищ в Российской Федерации МДК 11-01.2002 (рекомендованы Протоколом НТС Госстроя России от 25.12.2001 N 01-НС-22/1) специализированные службы по вопросам похоронного дела создаются в предусмотренных российским гражданским законодательством организационно-правовых формах и в зависимости от этого действуют на основании уставов или положений, которые не противоречат законодательным актам Российской Федерации и ее субъектов, а также зарегистрированы в установленном порядке.

Таким образом, если исходить из того, что специализированная служба - это лишь определенный статус, отражающий круг выполняемых хозяйствующим субъектом функций, то следует признать закономерной возможность наделения этим статусом субъекта, созданного в любой организационно-правовой форме <11>.

<11> Подобное толкование разделяет и ФАС России в указанном выше письме.

Особо следует подчеркнуть, что согласно Федеральному закону N 131-ФЗ на органы местного самоуправления возложено не оказание ритуальных услуг, а организация оказания таковых . Последнее же не подразумевает обязанности по созданию в этих целях каких-либо органов местного самоуправления (их структурных подразделений), организаций, а также по финансированию оказания ритуальных услуг из местного бюджета. Организация оказания услуг есть создание условий, при которых гражданам обеспечивается предоставление этих услуг, а это возможно как силами специально учреждаемых муниципальных организаций, так и путем привлечения и стимулирования хозяйствующих субъектов немуниципальной формы собственности. Кроме того, решение данного вопроса местного значения подразумевает правовое регулирование правоотношений в сфере похоронного дела муниципальными нормативными правовыми актами (определение порядка деятельности общественных кладбищ, установление перечня, критериев качества и стоимости гарантированных услуг по погребению и т.д.).

Поэтому если в муниципальном образовании сформирована конкурентная среда и есть достаточное количество организаций, оказывающих ритуальные услуги, то нет прямой необходимости создавать муниципальные организации. В этом случае статусом специализированной организации могут быть наделены соответствующие хозяйствующие субъекты, причем в одном муниципальном образовании таких специализированных организаций может быть несколько (к примеру, они могут ведать различными местами погребения).

В случае если конкурентная среда в сфере похоронного дела в муниципальном образовании отсутствует, то в целях обеспечения прав граждан следует создавать специализированные службы по вопросам похоронного дела - муниципальные организации. Конечно, это допустимо и при наличии функционирующего в муниципальном образовании рынка ритуальных услуг. Важно только, чтобы при этом не ущемлялись права иных хозяйствующих субъектов: такие специализированные службы должны по своему назначению бесплатно заниматься содержанием мест погребения и оказанием похоронных услуг согласно гарантированному перечню и не вправе препятствовать доступу к месту погребения иных организаций, работающих в данной сфере, в т.ч. оказывающих ритуальные услуги на платной основе.

Деятельность органов местного самоуправления по содержанию мест захоронения

Согласно ст. 14 - 16 Федерального закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения относится содержание мест захоронения (они же места погребения, или кладбища). Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения установлены ч. 1 ст. 17 Федерального закона N 131-ФЗ.

Возложение на органы местного самоуправления такого вопроса местного значения, как содержание мест захоронения, не означает, что данная деятельность должна осуществляться непосредственно органами местного самоуправления. Более того, согласно ОКПД ОК 034-2007 услуги по содержанию кладбищ и прочих мест захоронения классифицированы по коду 93.03.11.130 продукции по видам экономической деятельности (класс "Услуги персональные прочие", подкласс "Услуги по организации похорон и связанные с этим услуги"). Соответственно, содержание мест захоронения представляет собой экономическую деятельность, является видом ритуальных услуг и осуществление данной деятельности непосредственно органами местного самоуправления противоречило бы Федеральному закону "О защите конкуренции".

Возложение на органы местного самоуправления содержания мест захоронения не означает также, что эта деятельность должна непременно осуществляться именно муниципальными организациями. Согласно положениям ч. 1 ст. 17 Федерального закона N 131-ФЗ органы местного самоуправления самостоятельно выбирают правовые формы решения конкретных вопросов местного значения, в частности они вправе создавать муниципальные предприятия и учреждения, а также размещать муниципальный заказ.

В случае размещения муниципального заказа органы местного самоуправления могут выбрать наиболее выгодные (в т.ч. с точки зрения рационального использования и экономии средств местного бюджета) условия, предлагаемые претендентами на получение бюджетных ассигнований.

В связи с этим судебные решения, согласно которым содержание мест захоронения должно осуществляться непременно муниципальными организациями или тем более непосредственно органами местного самоуправления, представляются необоснованными <12>.

<12> См.: Постановления ФАС Уральского округа от 14.07.2009 N Ф09-4848/09-С1 по делу N А60-7979/2009-С12, Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.09.2008 N 17АП-6840/2008-АК по делу N А60-9389/2008.

Вместе с тем недопустимо и противоположное толкование, согласно которому выполнение работ по содержанию муниципальных кладбищ должно осуществляться исключительно посредством размещения муниципального заказа <13>. Процедура муниципального заказа установлена для случаев, когда осуществляется внешняя закупка товаров, работ, услуг для муниципальных нужд за счет средств местного бюджета. Если же для решения того или иного вопроса местного значения в соответствии с ГК РФ, Федеральным законом от 14.11.2002 N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" (далее - Федеральный закон N 161-ФЗ) создано муниципальное предприятие или учреждение, на которое возложено осуществление соответствующей деятельности по заданию собственника, то нет оснований для размещения муниципального заказа на эти товары, работы, услуги. В соответствии со ст. 8 Федерального закона N 161-ФЗ муниципальное предприятие может быть создано, в частности, при необходимости:

<13> См.: письмо ФАС России мэру г. Благовещенска.

• использования имущества, приватизация которого запрещена;
• осуществления деятельности в целях решения социальных задач (в т.ч. реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам).

По смыслу Федерального закона N 8-ФЗ земли кладбищ могут быть только муниципальными и, следовательно, не подлежат приватизации. Деятельность же в сфере погребения и похоронного дела, особенно в части предоставления гарантированных гражданам бесплатных услуг, безусловно, является социально значимой, и содержание в этих целях кладбищ в надлежащем состоянии должно быть также отнесено к решению социальных задач. Таким образом, у органов местного самоуправления имеются все основания для создания муниципальных унитарных предприятий в целях оказания услуг по погребению и содержанию мест захоронения.

Правовой режим земель кладбищ

Анализ судебной практики показывает, что в ряде случаев суды признают неправомерной передачу земель общественных кладбищ в хозяйственное ведение или оперативное управление муниципальных или иных организаций, как правило, выполняющих функции специализированной службы по вопросам похоронного дела <14>.

<14> Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 23.09.2008 N 12027/07. И хотя практика высшей судебной инстанции также не является неизменной и тем более решение по конкретному делу не обязательно для судов при решении аналогичных дел, тем не менее повышается риск, что при рассмотрении подобных споров суды будут ориентироваться на эту позицию Высшего Арбитражного Суда РФ (это к вопросу о перспективах судебного рассмотрения дел данной категории). Поэтому, конечно, в создавшихся обстоятельствах для узаконения возможности закреплять земли кладбищ за специализированными службами по вопросам похоронного дела на праве хозяйственного ведения или оперативного управления был бы необходим соответствующий федеральный закон.

При этом суды мотивируют такие решения тем, что в соответствии со ст. 18 Федерального закона N 8-ФЗ:

• общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления и возможность их передачи в ведение какого-либо хозяйствующего субъекта не предусмотрена;
• земли общественных кладбищ не могут относиться к землям коммерческого использования (на условиях передачи в аренду или хозяйственное ведение), иначе это нивелирует государственные гарантии о бесплатном предоставлении места для погребения каждому гражданину <15>.

<15> См.: письмо ФАС России мэру г. Благовещенска.

С такой позицией судов трудно согласиться. Действительно, в соответствии со ст. 18 Федерального закона N 8-ФЗ общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления, а согласно ч. 2 ст. 15 того же Федерального закона N 8-ФЗ места погребения (с расположенными на них кладбищами) по принадлежности могут быть государственными и муниципальными. При этом понятия "ведение" и "принадлежность" в действующем законодательстве не принято употреблять применительно к объектам, в т.ч. земельным участкам, поэтому невозможно четко установить, какого рода права органов местного самоуправления имеются в виду в данном случае. Однако из системного толкования указанных положений можно сделать вывод, что речь в них идет о собственности на соответствующие земельные участки. Следовательно, земли кладбищ могут находиться только в государственной или муниципальной собственности, а общественные кладбища могут быть только муниципальными . Это соответствует и положениям ст. 50 Федерального закона N 131-ФЗ.

Согласно ст. 209, 215 ГК РФ, ст. 51 Федерального закона N 131-ФЗ муниципальное имущество без каких-либо ограничений может:

• находиться в режиме казны муниципального образования;
• закрепляться за муниципальными предприятиями или учреждениями на праве хозяйственного ведения или оперативного управления;
• передаваться на ином вещном или обязательственном праве, в т.ч. праве аренды, иным физическим или юридическим лицам.

В отношении гражданских мест захоронения, находящихся в муниципальной собственности, Земельный кодекс Российской Федерации также не устанавливает каких-либо особых правил оборота.

Это означает, что земли кладбищ могут как находиться в муниципальной казне, так и передаваться во владение и пользование иным юридическим лицам (муниципальным предприятиям и учреждениям либо иным хозяйствующим субъектам, осуществляющим деятельность в сфере погребения и оказания ритуальных услуг).

Передача земель общественных кладбищ в хозяйственное ведение или оперативное управление муниципальным предприятиям или учреждениям не влечет выбытие их из муниципальной собственности, т.е. из ведения органов местного самоуправления. Муниципальные предприятия и учреждения обладают специальной правоспособностью, определяемой уставными целями их создания и деятельности (ст. 50 ГК РФ), владеют, пользуются и распоряжаются закрепленным за ними имуществом в пределах, установленных законом, и в соответствии с целями своей деятельности (ст. 294 - 298 ГК РФ). Следовательно, не усматривается никакого противоречия между специальным назначением земель общественного кладбища как предназначенных для предоставления под захоронения на безвозмездной основе и возможностью передачи их на праве хозяйственного ведения и оперативного управления муниципальным или унитарным предприятиям и учреждениям. В этом случае муниципальное предприятие и учреждение в силу закона обязано владеть, пользоваться и распоряжаться землями кладбищ строго в соответствии с их целевым назначением и в рамках своей уставной деятельности. В частности, именно так - путем передачи земель кладбищ в хозяйственное ведение ГУП "Ритуал" - решен данный вопрос в столице, во многих муниципальных образованиях Московской области и других субъектах РФ. Наконец, есть и положительная судебная практика на этот счет <16>.

<16> См., например: Постановление ФАС Дальневосточного округа от 07.08.2007, 31.07.2007 N Ф03-А51/07-1/1391 по делу N А51-9728/2006-24-269.

Выводы

Действующее правовое регулирование отношений в сфере организации похоронного дела приводит к разночтениям и, как следствие, к тому, что различные субъекты РФ и муниципальные образования решают для себя вопрос организации похоронного дела по-разному. Одни создают специализированные службы в форме муниципальных организаций (муниципальных предприятий, муниципальных автономных или бюджетных учреждений), другие наделяют этим статусом немуниципальные организации на основе конкурса, причем порой предъявляют к ним определенные требования (в Москве, например, это "имущественный ценз" - не менее 50% государственного участия в такой организации), а порой совмещаются оба варианта.

В одних случаях землями кладбищ управляют и распоряжаются непосредственно органы местного самоуправления, в других - земли передаются в хозяйственное ведение или оперативное управление специализированным службам по вопросам похоронного дела. Такая разнообразная практика позволяет должностным лицам и органам местного самоуправления реализовывать различные схемы для того, чтобы выбрать наиболее приемлемую в конкретном случае.

Исходя из проведенного выше анализа вопросов организации похоронного дела, можно сформулировать следующие выводы:

• хозяйствующий субъект - специализированная служба по вопросам похоронного дела вправе осуществлять выделение земельных участков для захоронения, регистрацию, захоронение, определение режима работы вверенного ей кладбища, контролировать соблюдение (наблюдать за соблюдением) установленных правил на территории кладбища (конечно, без прав выдачи обязательных предписаний, наложения мер ответственности и т.п., лишь с правом передавать соответствующую информацию в компетентные органы). В этих рамках специализированная служба вправе и запрещать въезд на территорию кладбища транспортных средств, если ими нарушается установленный на основе порядка деятельности кладбищ (утвержденного органами местного самоуправления) порядок въезда на территорию кладбища;
• вопрос местного значения - создание органами местного самоуправления специализированной службы по вопросам похоронного дела - не означает учреждения таковой исключительно в форме муниципальных учреждений и предприятий, это возможно также путем присвоения данного статуса по итогам конкурса юридическим лицам любой организационно-правовой формы и формы собственности;
• земельные участки на территории мест погребения могут закрепляться за хозяйствующими субъектами - специализированными службами по вопросам похоронного дела, на последних могут быть возложены также функции по содержанию соответствующих мест погребения.

Безусловно, наилучшим способом устранения существующих коллизий и пробелов законодательства в сфере погребения и похоронного дела было бы внесение изменений в Федеральный закон N 8-ФЗ. Однако в ближайшее время не следует ждать сколько-нибудь существенных подвижек в решении этого вопроса. В конце прошлого года в Государственную Думу был внесен законопроект N 304185-5 "О внесении изменений в Федеральный закон "О погребении и похоронном деле", который предусматривал закрепление права осуществлять погребение умершего и оказание услуг по погребению как за специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления, так и за организациями независимо от их организационно-правовых форм, выбранными органами местного самоуправления по результатам открытого конкурса. В рамках работы над этим проектом могли бы быть решены хотя бы некоторые вопросы определения правового статуса специализированной службы и порядка организации похоронного дела на местном уровне. Однако в феврале 2010 г. данный проект был отозван внесшим его субъектом права законодательной инициативы и, как следствие, работа над проектом прекращена.

В настоящее время в Государственной Думе РФ на рассмотрении находится лишь один законопроект по вопросам погребения и похоронного дела - N 252420-5 "О внесении изменений в ст. 17 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" и Федеральный закон "О погребении и похоронном деле", который направлен на введение лицензирования деятельности по оказанию отдельных видов ритуальных услуг.

	Обзор судебной практики по применению ст. 282.1 ("организация экстремистского сообщества") и ст. 282.2 ("организация деятельности экстремистской организации") уголовного кодекса Российской Федерации
Производство в конституционном суде Российской Федерации по рассмотрению дела о соответствии конституции Российской Федерации инициативы проведения референдума Российской Федерации по постановленному вопросу (постановленным вопросам) референдума

Исходя из особенностей ритуально-похоронной сферы и необходимости разрешения имеющихся в отрасли проблем необходимо, прежде всего, обеспечить координацию работы органов местного самоуправления, частных, муниципальных и государственных предприятий. Такая координация наиболее целесообразна через государственно-частное партнерство как важнейшего инструмента разрешения проблем отрасли и стимулирования ее развития. Существующая система финансирования материально-технических объектов ритуально-похоронного назначения, основанная на выделении средств из местного бюджетов, не обеспечивает их должного развития, и даже нормативного функционирования. Зачастую не хватает денег на благоустройство новых кладбищ и крематориев. Разрешение этой проблемы также возможно на путях государственно-частного партнерства, которое все шире реализуется во многих отраслях экономики. Применительно к ритуально-похоронной сфере государственно-частное партнерство может реализоваться по следующим направлениям:

Частное финансирование: деловое участие в строительстве новых

кладбищ, крематориев, пантеонов, усыпальниц, колумбарных стен, склепов; развития автокатафального транспорта и транспорта для перевозки тел умерших с места смерти в лечебно-профилактическое учреждение; развития производственной базы по изготовлению предметов ритуально-похоронного назначения (гробы, венки, фото, надгробные сооружения и т.д.).

Муниципальное финансирование: строительства новых муниципальных, государственных кладбищ и крематориев; содержания и благоустройства муниципальных, государственных кладбищ, военно-мемориальных комплексов, участков; создания и содержания моргов лечебно-профилактических учреждений; создания и содержания пантеонов.

Формирование в регионах Попечительских (экспертных) советов по вопросам похоронного дела, в которые на паритетных началах входят представители органов муниципального и/или государственного управления; муниципальных (государственных) и частных предприятий ритуально-похоронной сферы; общественных и религиозных организаций. Такой Совет принимает участие в обсуждении всех документов по вопросам развития и функционирования системы ритуально-похоронного обслуживания до их принятия соответствующими органами управления. Таким образом, обеспечивается совместное участие частных и муниципальных структур в разработке и принятие всех основных нормативных и директивных документов регламентирующих деятельность предприятий отрасли в регионах.

Формирование специализированных служб по вопросам похоронного дела.

Постоянное взаимодействие специализированных служб по вопросам похоронного дела с органами государственного (муниципального) управления в частности с управлениями (отделами) ЗАГС. Взаимодействие осуществляется также с государственными учреждениями здравоохранения, системы МВД, Роспотребнадзора и т.д.

Договорное взаимодействие сотрудничество муниципальных предприятий ритуально-похоронной сферы (как правило, это кладбища) и хозяйственными обществам, товариществами, которые принимают заказы на ритуально-похоронные услуги. Исполнение заказов осуществляется на основе кооперации частных и муниципальных предприятий отрасли, в соответствии с заключенным договором между ними.

Сертификация ритуально-похоронных услуг предусмотрена законом РФ от 12.01.1996 г. №8 ФЗ «О погребении и похоронном деле»: Статья 17. Санитарные и экологические требования к содержания. Пункт 6. Предметы и вещества, используемые при погребении (гробы, урны, венки, бальзамирующие вещества) допускаются к использованию при наличии сертификата, подтверждающего их санитарно-гигиеническую и экологическую безопасность. Однако на практике эта норма почти не работает. Через взаимодействие государственных и частных структур сертификация должна заработать в полном объеме и стать мощным рычагом повышения качества ритуально-похоронных услуг.

Создание добровольных формирований предприятий и фирм ритуально-похоронной сферы Союзов, Ассоциаций, Корпораций и т.п. В них входят как частные, так и муниципальные организации.

Существующие полномочия субъектов управления похоронным делом целесообразно расширить:

определить ответственный федеральный орган исполнительной власти и поручить ему выработку единой политики развития похоронного дела;

закрепить законодательно полномочия органов исполнительной власти субъектов РФ по организации похоронного дела;

четко прописать полномочия муниципальных образований в Законе РФ о погребении;

законодательно закрепить полномочия и ответственность в области создания негосударственных похоронных объектов;

законодательно закрепить введение обязательного саморегулирования в похоронной отрасли;

определить порядок создания и содержания вероисповедальных кладбищ;

законодательно закрепить право владения и пользования местами захоронения, установить возможность создания потребительских союзов .

Исходя из реалий рыночной экономики и особенностей сферы ритуально-похоронного обслуживания органы местного самоуправления на законодательной основе должны решать комплекс задач по обеспечению бесперебойного и эффективного функционирования отрасли на территории муниципального образования:

1. Организация захоронения умершего. Любой умерший человек должен быть обязательно достойно похоронен независимо от материальных возможностей его или его близких, взявших на себя ответственность за погребение. Необходимо в обязательном порядке обеспечить 100% выполнения этой задачи: она должна решаться, с пониманием того, что ритуальные услуги - единственный вид бытовых услуг, который предоставляется в полном объеме при любом материальном достатке заказчика по каждому объекту обслуживания, т.е. применительно к каждому покойному. Погребение неопознанных тел осуществляется за счет государства на специально выделенных участках муниципальных кладбищ или на отдельных кладбищах.

Погребение умерших малоимущих граждан - осуществляется на безвозмездной основе любой специализированной службой по вопросам похоронного дела. Погребение военнослужащих, военных пенсионеров, участников Великой Отечественной войны осуществляется за счет Государства в установленном порядке.

2. Обеспечение равных условий для всех участников рынка ритуальных услуг.

3. Обеспечение регулирования рынка ритуальных услуг в условиях, когда отменено лицензирование этих услуг. Соответственно должна быть реализована Государственная поддержка специализированных служб по вопросам похоронного дела. Одновременно следует ограничить число таких служб, имея в виду особенность этого рынка: количество заказов на захоронение в данном регионе является величиной постоянной.

Соответственно и количество коммерческих организаций ритуальных услуг населения должен быть постоянным и небольшим, чтобы полностью обеспечить потребности заказчиков. Мировая практика подтверждает этот вывод. Похоронное дело - это прерогатива муниципальных властей, главная задача которых обеспечить баланс между удовлетворением потребностей в ритуально-похоронных услугах и количеством организаций, предоставляющих такие услуги.

4. Повышение роли организаций, в составе которых имеются кладбища, как важнейших социально-значимых объектов. Соответственно такие организации необходимо поддержать, в том числе: финансировать содержание и благоустройство кладбищ; обеспечить своевременную оплату за выполнение захоронений, на безвозмездной основе, неопознанных тел и умерших малоимущих граждан; финансировать приобретение оборудования, реконструкцию крематориев, монтаж, наладку новых печей; создание новых и расширение действующих кладбищ; организовать подготовку кадров, обмен опытом, устранение последствий стихийных бедствий; обеспечить моральную поддержку работников ритуальных служб.

5. Главная задача, которую предстоит решить - это обеспечить социальную защиту малоимущих граждан при предоставление им ритуальных услуг и одновременно повысить уровень качества предоставляемых услуг (услуг кладбищ и крематориев). В этих целях в регионах целесообразно законодательно установить хорошо зарекомендовавший себя в других регионах порядок предоставления социального пакета ритуальных услуг по твердой государственной (муниципальной) цене.

6. Преодолеть и устранить намечающийся дефицит земли для захоронения умерших гробом, прежде всего, за счет развития кремации умерших. Должен быть отлажен такой механизм использования кладбищ, когда оно работает постоянно. В частности путем формирования семейных (родовых) захоронений .

Таким образом, назрела необходимость разработки единых норм и правил оказания ритуальных услуг не только на федеральном, но и на муниципальном уровне. Существующий комплекс законодательных проблем может быть разрешен подготовкой новой редакции Федерального закона «О похоронном деле», что потребует также одновременного внесения поправок в Земельный и Градостроительный кодексы Российской Федерации и некоторые другие федеральные законы. Принятие таких правил станет мощным инструментом упорядочения этого специфического кластера экономики. Еще одним серьезным шагом к наведению порядка в похоронном деле может стать совместная работа всех ритуальных агентств на основе некоммерческого партнерства.

Эксперты рассказали об основных проблемах российской похоронной отрасли, которая нуждается в реформировании, на пресс-конференции «Кризис похоронной отрасли в России. Его причины, проблемы и пути выхода». На сегодняшний день, по словам вице-президента Союза похоронных организаций и крематориев Алексея Сулоева,

в отрасли шесть основных проблем: коррупция при продаже информации о смерти, отсутствие земли под новые захоронения, ликвидация системы подготовки агентов похоронного обслуживания, конфликт интересов здравоохранения и похоронного дела, бесконтрольный допуск на рынок всех желающих, отсутствие общественного и государственного контроля.

Одной из острейших проблем отрасли является продажа информации о смерти. Как эта система функционирует: человек умирает, его родственники звонят в «03», оттуда звонок идет дежурной бригаде «скорой помощи», потом в отдел учета, анализа, смертности и перевозки умерших, далее информация поступает бригаде «труповозки», после чего к работникам моргов, которые и продают информацию. Информация о больничной смертности продается через дежурных врачей, начальников патологоанатомического отдела и дежурного санитара морга.

Цена такой информации составляет 20 тыс. руб. Информация о больничной смерти стоит 6 тыс. руб.

«Информация о домашней смертности сегодня может спокойно попасть в руки к недобросовестным клиентам. Сегодня в России штраф за покупку информации о смерти — 5 тыс. руб., по закону во Франции и Германии за это полагается 100 тыс. евро штрафа и пять лет тюрьмы. ФАС же не считает нужным прописывать в законе, который она разрабатывает, вводить ответственность за покупку информации о смерти», — заявил Сулоев.

Эксперт привел некоторую статистику похоронной отрасли. Оказывается, города-миллионники дают 35% (14 млрд руб.) от объема выручки за похоронные услуги, остальные 65% (26 млрд руб.) рассредоточены по России. Это объем, который получают легальные компании.

А объем выручки нелегального бизнеса — от 80 млрд до 200 млрд руб. По его словам, в США официальный рынок составляет, в пересчете на рубли, 480 млрд.

«Сегодня почти весь коммерческий бизнес в этой отрасли не платит налогов. Когда все время надо платить взятки, то платить еще и налоги очень сложно. Поэтому год от года легальных компаний становится все меньше, а нелегальных — все больше.

В Москве теневой рынок похоронного обслуживания составляет более 60%.

Еще четыре года назад этот рынок составлял не более 30%», — сказал Сулоев.

Стоимость полного пакета ритуальных услуг в России составляет в среднем 830 долларов. Для сравнения в Китае — 1200 долларов, в Великобритании — 9000 долларов, а в США — 13 000 доллларов.

По данным Сулоева, в Москве 43% умерших (50 016 человек) в этом году были захоронены в гробах на кладбищах Москвы, 29% (33 741 человек) — в урнах с прахом. Остальные 28% (32 443 человека) вывозят для захоронений в другие регионы. «Последний пункт — это не совсем корректная информация, такого просто не может быть.

Система учета отсутствует, и мы можем только гадать, куда в Москве девается каждый третий покойник»,

— говорит Сулоев. Поэтому, по словам эксперта, очень сложно рассчитать количество земли, которое необходимо для умерших. «Читал на днях интервью двух чиновников. Чиновник из Москвы говорит, что в год на 120 тыс. умерших нужно 7 гектаров земли, чиновник из Московской области — что на 96 тыс. умерших нужно 25 гектаров земли.

«Никаких нормативов на сегодняшний день нет», — говорит Сулоев. «Это несомненный фактор коррупции — 30 тыс. покойников каждый год в Москве хоронится незаконно. Никто не может сказать, кто их похоронил, где их похоронили, хотя обычно их хоронят на кладбищах Москвы и Подмосковья», — заявил член Общественной палаты РФ, вице-президент Союза потребителей РФ Владимир Слепак.

«Сегодня нужна новая редакция закона «О погребении и похоронном деле», старый был принят в 1996 году. Ни одно из ведомств все эти годы не курировало похоронную отрасль. Ухудшение ситуации в отрасли произошло после отмены лицензирования оказания похоронных услуг»,

— отметил Слепак.

По словам Сулоева, суды на основании этого закона принимают прямо противоположные решения. «В частности, один из судов принял решение, что похоронные услуги в России может оказывать кто угодно, через неделю другой суд принял решение, что услуги могут оказывать только специализированные конторы. ФАС и Москва руководствуются первым решением суда. Из-за этого мы за три года достигли первого места в мире по такому показателю, как количество агентов на одного умершего. В Москве сегодня восемь агентов на одного умершего, тогда как в Париже — 1,6 агента на умершего, в Вене и Барселоне — 1 агент, в США — 1,8 агента на одного умершего.

За три года число ритуальных организаций у нас увеличилось с 20 до 500. Настолько же выросло количество взяток, которые они дают»,

— рассказал Сулоев.

По словам Слепака, главная проблема заключается в том, что в России нет единого стандарта оказания ритуальных услуг. «Мы единственная страна в мире, где нет ни одного госоргана, который курировал бы эту деятельность. У нас вся эта отрасль отдана муниципалитетам, у которых нет возможности вести эту работу», — добавил Сулоев.

«Абсолютно отсутствует генеральная линия — политика государства в области похоронного дела. Отношение к погребению — это вопрос базисных моральных ценностей, вокруг чего строится общество.

Генеральная линия должна быть протянута на века», — сказал председатель профсоюза похоронных организаций Антон Авдеев.

Сулоев рассказал, что они давно поднимают проблему нехватки земли под захоронения. «Мы говорили, что земли осталось на два-три года, нам чиновники ответили, что это неправда, что земли хватит на 15 лет. Но сегодня в Москве можно хоронить только на одном кладбище — Перепечинском. Есть еще Домодедовское и Алабушевское, но первое — это просто участок леса, а не кладбище, а на втором кладбище хоронят в основном жителей Зеленограда», — сказал Сулоев.

«В Московской области чиновники поставили задачу: активизировать развитие кремационного дела для решения проблемы нехватки земельных участков под размещение новых кладбищ. Это как активизировать? Легче всего, наверно, поменять религию с православия на буддизм, тогда мы сразу решим эту проблему», — добавил Сулоев.

В Германии после войны, по словам эксперта, не было построено ни одного кладбища, потому что там действуют другие нормы захоронения. По словам Сулоева, 37% мест на кладбищах Москвы заброшены. «Весь мир идет по пути аренды этих участков. У нас никто не решает эту проблему. В итоге эта проблема только усугубляется продажей участков близкими родственниками для захоронения, — сказал Сулоев. —

Новый губернатор Московской области предложил решить проблемы с землей путем строительства многоэтажных склепов, как в Испании, которые иногда достигают размеров с пятиэтажный дом, — ниши, куда вставляются гробы.

Но такие захоронения нехарактерны для россиян».

«Надо менять законодательство так, чтобы не тратить бесконечно землю. Мы единственная страна в мире, которая выделяет столько земли под кладбища. А земли нет, поэтому надо идти не по пути расширения кладбищ, а по европейскому пути использования уже выделенных под кладбища земель. Нужно увеличивать глубину могилы, использовать заброшенные могилы», — сказал Сулоев. По словам Слепака, нужна возможность использования заброшенных могил под новые захоронения.

«Сегодня, скорее всего, именно в таких могилах хоронят те 30% людей, которых якобы вывозят в регионы. Мы живем в условиях системного кризиса в этой области,

— говорит Слепак. — Сегодня люди не понимают, что такое место захоронения, они думают, что это их собственность. Поэтому мы периодически видим объявления: «Продам могилу дедушки». Нам придется, опираясь на принципы человечности, довести до всех, что общество дало своему члену бесплатно место погребения, поэтому родственники должны следить за могилой. Если ответственных за могилу нет, то нет проблемы найти новых». Сулоев объяснил, как действует система использования заброшенных могил: на новом памятнике сзади просто пишутся имена всех, кто был похоронен раньше на этом месте.

Сейчас ФАС готовит законопроект о реформировании отрасли, и он лучше проработан, по мнению экспертов. «ФАС решила ввести частные кладбища и крематории, только они уже давно в России есть, правда, это не на 100% частные кладбища. Но почему-то ФАС, несмотря на мнение отрасли, не сочла нужным вернуть лицензирование похоронных услуг. Так что мы против этого варианта закона», — сказал Сулоев. Второй закон готовится в Москве, в частности, город предложил ввести лицензирование для столичных похоронных бюро.

Принципиально иными стали земельные отношения. Другими стали государственные и муниципальные предприятия, в ведении которых находятся кладбища. Они все более предметно переходят на принципы рыночной экономики, предлагают гражданам разнообразные ритуально-похоронные услуги, в том числе по установке памятников, цветочному оформлению мест захоронений, предоставлению сервисных участков и т.д.

Законодательно не отрегулированы вопросы участия подобных организаций во владении, управлении и развитии ключевых объектов ритуально-похоронной сферы: кладбищ и крематориев.

Именно по этой причине кремационное дело в России в настоящее время практически не развивается - у субъектов Федерации нет средств на строительство крематориев, федеральный бюджет на эти цели денег не дает. В то же время средства и желание на создание крематориев имеются у частных структур. Однако они не могут заняться подобным бизнесом - не позволяет Закон, который однозначно определяет, что крематории могут находиться в ведении органов государственного или муниципального управления.

Отсутствие должного внимания проблемам ритуально-похоронной сферы со стороны органов государственного управления и местного самоуправления приводит к тому, что во многих регионах до настоящего времени не созданы специализированные службы, нет попечительских советов по вопросам похоронного дела. Не все регионы приняли свои региональные законы "О погребении и похоронном деле". Их отсутствие исключает возможность систематизированной, комплексной целенаправленной работы по развитию и обеспечению нормального функционирования предприятий отрасли.

На Парламентских слушаниях в Государственной Думе в 2003 г. "О практике применения федерального закона "О погребении и похоронном деле" отмечалось, что "общее состояние похоронного дела в РФ имеет ряд серьезных недостатков… Отсутствует единая государственная политика развития похоронного дела и общегражданская похоронная культур… Органы местного самоуправления во многих регионах неудовлетворительно решают вопросы содержания и благоустройства городских и сельских кладбищ, в том числе воинских захоронений… В похоронном обслуживании нередко встречаются фирмы однодневки, случайные и неподготовленные люди. Имеются факты незаконных захоронений. Население недостаточно информировано о своих правах и обязанностях в области погребения, о действующих нормативно-правовых документах в этой сфере".

С принятием Федерального закона № 122 вся ответственность за организацию ритуально-похоронного обслуживания возложена на органы местного самоуправления. У многих из них нет средств на поддержание кладбищ, нет квалифицированных кадров, нет нормальной нормативной базы. В результате реальных изменений в ритуально-похоронной сфере за последние 3 года почти не произошло.

В ряде регионов за развитие отрасли отвечают две-три административные структуры, которые не всегда могут договориться о взаимодействии. Так за работу кладбищ отвечает коммунальная служба, а деятельность организаций ритуальной сферы (прием заказов, продажа ритуально-похоронных принадлежностей, катафальные перевозки, ритуалы прощания и т.д.) курирует подразделение потребительского рынка или малого бизнеса.

Не решаются в регионах и вопросы нормативно-правового и финансового обеспечения деятельности предприятий, в ведении которых находятся кладбища. Зачастую, у органов местного самоуправления, прежде всего сельских регионов, просто нет средств на содержание и благоустройство кладбищ.

Не всегда есть понимание важности ритуально-похоронной сферы и у прессы.

Все более обостряется проблема нехватки земли под кладбища. Она особенно ощущается при создании новых кладбищ для крупных городов. Каждый участок земли в настоящее время имеет своего хозяина и имеет цену. Чем ближе к городу и транспортным артериям, тем дороже земля. Однако кладбища, как известно, должны создаваться в пределах разумных расстояний от города и при наличии удобного подъезда к ним.

Тот или иной город вынужден платить собственнику за землю, которая предназначается для создания кладбища по 9 и более миллионов рублей за 1 га. Это так называемая "компенсация" упущенной выгоды при отчуждении земли под кладбище и вывода ее из лесного фонда или из сельхозоборота.

Если учесть, что кроме указанной "компенсации" потребуются другие расходы:

• - стоимость 1 га земли при ее оборудовании под кладбище составляет 3-5 млн. руб.;
• - дополнительные затраты на 1 га земли, связанные с обустройством нового кладбища (строительство дорог, развязок, экологических комплексов) составляет еще 5-6 млн. руб.

То общая стоимость нового кладбища площадью 40 га (размер кладбища, определенный Федеральным законом) может составить 500-800 млн. руб.

Далеко не каждый город сможет изыскать такие средства, хотя новые кладбища все равно требуются. Поэтому органы власти иногда идут по пути создания таких объектов на участках земли, не очень пригодных для кладбищ, в достаточно удаленных (до 40-60 км) от города местах и с не слишком хорошим подъездом. Экономить приходится на всем. Качество ритуально-похоронного сервиса при этом обеспечить крайне сложно.

Необходимо срочно решать проблему реального исполнения государственных гарантий при погребении умерших граждан. Федеральным законодательством определено несколько таких гарантий, однако их исполнение и финансирование переложено на органы местного самоуправления.

Так при организации похорон умершего законом определено предоставление гарантированного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе. Такое безвозмездное оказание необходимых услуг, поручено специализированным службам по вопросам похоронного дела (т.е. неким хозяйствующим субъектам). Компенсация этим службам за предоставленные гражданам безвозмездно услуги законом определена в размере 1,0 тыс. руб.

Размер социального пособия за последние 5 лет не пересматривался и остается на уровне 1,0 тыс. руб.

Если в 1997 г. средняя стоимость одних похорон превышала размер социального пособия в 1,6 раза, то в 2004 г. она уже стала в 6,3 раза больше.

Таким образом, исполнение гарантии, установленной государством перекладывается на хозяйствующий субъект, который естественно старается от этого уклониться. На практике так оно и происходит. В отдельных случаях органы местной власти, ссылаясь на Указ Президента России № 1001 от 29.06.1996 г. "О гарантиях граждан при предоставлении услуг по погребению умерших" буквально заставляют предприятия предоставлять услуги на безвозмездной основе. В результате нарушаются права:

• - гражданина, которому государством предоставлены гарантии (льготы), однако он далеко не всегда ими сможет воспользоваться, т.к. служба не хочет работать в убыток;
• - специализированной службы по вопросам похоронного дела, как хозяйствующего субъекта, которой навязывают выполнение работ, услуг в убыток, без должной компенсации, что противоречит действующему законодательству.

Не до конца решен вопрос об организации и финансировании захоронения неопознанных тел.

Недостаточная информированность населения об организации ритуально-похоронного обслуживания, льготах предоставляемых государством гражданам при ритуально-похоронном обслуживании.

Нерациональное использование земли, на которой располагаются городские кладбища. По разным оценкам от 10 до 25 % земли занимают брошенные могилы.

Как и любой сфере, где существует монополизм, похоронной отрасли не чужда коррупция. В этом смысле погребальные услуги - одна из тех «привилегированных» систем в России, где конкуренция имеет формальный характер, и на рынке представлены в основном структуры, имеющие непосредственное отношение к специализированным службам. Они устанавливают свои правила, ограничивая деятельность других похоронных организаций и зарабатывая на продаже участков.

По идее авторов поправок к законопроекту, осуществлять похоронную деятельность должны не занимающие монопольное положение «специализированные службы», а работающие в условиях конкуренции частные агентства. Контракты на выполнение работ по содержанию муниципальных кладбищ будут заключаться по итогам конкурсов и аукционов. Такими агентствами могут стать саморегулируемые организации (СРО). Это некоммерческие объединения, создаваемые для контроля деятельности членов организации, а также для представления и защиты их интересов. Как прописано в редакции нового закона, «саморегулируемой организацией в сфере похоронного дела признается общероссийская некоммерческая организация, основанная на членстве, объединяющая лиц, оказывающих ритуальные услуги». Контракты на выполнение работ по содержанию муниципальных кладбищ будут заключаться по итогам конкурсов и аукционов.

Еще одно нововведение, предложенное специалистами похоронной отрасли, связано с продвижением ритуальных услуг в интернете. Сегодня по большей части реклама и продвижение связаны с незаконным получением информации об умерших. Агенты налаживают контакты с милицией, работниками больниц и поликлиник, которые и продают им информацию о смерти человека. Разумеется, подобного рода «взятка» за информацию отражается в счете клиенту за ритуальные услуги. Цель нового законодательства - создать условия для конкуренции, предоставив клиенту возможность выбирать. То есть теоретически инициатива ФАС должна ликвидировать «теневую» сторону похоронного рынка и уравнять его участников в правах.

Политика цен

Система ритуальных услуг - многомиллиардный бизнес с бесконечным потоком клиентов. Расценки на похоронные услуги достаточно высоки: немало стоят и похороны, и место на кладбище, и ритуальные атрибуты. Цену устанавливают поставщики ритуальных услуг (крематории, кладбища, специализированные автобазы). Согласно новой редакции закона о погребении, участникам рынка придется соблюдать правила похоронной этики, в частности - не навязывать не соответствующие волеизъявлению умершего религиозные и иные обряды, символику и музыку, не обращаться к понесшим утрату лицам с предложениями предоставить ритуальные услуги, хранить в тайне информацию о факте смерти гражданина и т.д. По мнению ФАС, кроме антимонопольной составляющей, эти меры имеют этическо-гуманитарную основу, защищающую права граждан, а также позволят экономить их средства.

Мест нет!

Пожалуй, наиболее остро в похоронной отрасли ощущается проблема нехватки мест для захоронений.

Главная проблема - выделение новых земель для захоронений в гробах.

Очевидно, урновые захоронения, то есть кремация, могут существенно облегчить решение вопроса мест для захоронений. Сегодня в России 16 крематориев, и еще один строится. Для сравнения: в США в настоящее время 1468, а в Японии - 1625 крематориев. «С учетом многих факторов, наблюдается тенденция роста числа кремаций, что в целом позитивно. В среднем с 2001 года, кремируются более 60% умерших. В развитых европейских странах - 80.

С точки зрения материальных затрат, кремация и захоронение урны с прахом обходятся значительно дешевле, что немаловажно при выборе способа погребения. Другое решение проблемы нехватки мест для захоронений - создание негосударственных (арендованных) кладбищ. В новой редакции закона прописано, что деятельность на негосударственных (арендованных) кладбищах будет осуществляться на основании договора аренды земельного участка, заключаемого членом саморегулируемой организации в сфере похоронного дела с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Договор аренды рассчитан на 49 лет , запрещает нецелевое использование земельного участка, передачу его в субаренду, а также выкуп. Именно на таких кладбищах разрешат выбирать и покупать участки под захоронения на любой вкус и любого размера (места на общественных кладбищах должны предоставляться исключительно бесплатно).

«Больное место» похоронной отрасли - содержание и устранение бесхозных могил. К примеру, только на Смоленском православном кладбище Петербурга таких около 60%. В новом законе предложено внедрить систему обязательных договорных отношений между лицами, ответственными за места захоронения, и органами местного самоуправления, которые регламентируют порядок ухода и содержания мест захоронения. Предполагается, что договоры будут заключаться на принципах безвозмездности и бессрочности и предусматривать при необходимости платные услуги по уходу за местом захоронения.